A reforma tributária em curso no Congresso Nacional não se resume a unificar alíquotas ou redistribuir receitas. Ao substituir o Imposto sobre Serviços (ISS) — historicamente controlado pelas prefeituras — pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), ela redesenha quem decide o quê dentro do federalismo fiscal brasileiro. O risco analítico, segundo o portal Abril.com.br, é que as cidades brasileiras se equiparam nas últimas três décadas para arrecadar melhor, mas não para planejar — exatamente a capacidade que se torna decisiva quando o tributo local migra para um sistema nacional.
O que mudou nas prefeituras desde 1988
A Constituição de 1988 descentralizou competências e entregou aos municípios instrumentos formais de planejamento antes inexistentes: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA), planos diretores, conselhos e, mais tarde, o Estatuto da Cidade (2001).
O arcabouço legal se sofisticou. O problema, como aponta o texto da Abril, é que o país multiplicou planos enquanto encolhia o poder de transformá-los em decisões concretas. O descompasso entre papel escrito e obra executada virou marca registrada da gestão municipal brasileira — não por falta de prefeitos virtuosos, mas por uma assimetria deliberada de investimento público em capacidade estatal.
A assimetria construída: Fazenda forte, planejamento frágil
Durante as décadas de 1990 e 2000, as secretarias de Fazenda receberam quadros técnicos, sistemas informatizados, carreiras estruturadas e capacidade real de definir o que era financeiramente possível. Dois movimentos foram decisivos nesse processo.
- A Lei de Responsabilidade Fiscal (2000) cumpriu o que se pode chamar, sem exagero, de papel civilizatório: conteve o descontrole crônico, profissionalizou o gasto e impôs disciplina patrimonial que muitos municípios desconheciam.
- O PNAFM (Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros), conduzido pelo Ministério da Fazenda com financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento, mobilizou mais de US$ 1 bilhão em crédito para equipar municípios com cadastros, geoprocessamento, tecnologia e gestão tributária. Na primeira fase, atingiu 19 das 27 capitais — entre elas São Paulo, Rio de Janeiro e Fortaleza, onde o programa seguiu presente em fases posteriores, com unidades executoras instaladas, em regra, dentro das próprias secretarias de Finanças.
O resultado é conhecido: o Estado municipal brasileiro aprendeu a arrecadar, controlar e prestar contas. O lado oposto da equação recebeu atenção infinitamente menor. Institutos de planejamento, secretarias de urbanismo e áreas técnicas de habitação e mobilidade perderam autonomia, pessoal e continuidade na maior parte do país. Os planos diretores passaram a ser contratados a consultorias externas a cada dez anos — peças desconectadas do orçamento e das prioridades cotidianas da gestão.
O cadastro territorial como espelho da prioridade
O Cadastro Territorial Multifinalitário (CTM) ilustra bem o problema. Em tese, o CTM serve simultaneamente à habitação, à mobilidade, à drenagem urbana, à adaptação climática e à regularização fundiária. Na prática brasileira, foi financiado, priorizado e avaliado quase exclusivamente pela sua contribuição ao IPTU e ao ITBI.
A função arrecadatória é legítima. Mas, governada exclusivamente por ela, uma inteligência sobre o território opera como mera ferramenta fiscal — em vez de instrumento de desenvolvimento urbano. Quem define quais dados do território são relevantes decide, na prática, quais problemas da cidade serão enxergados e quais investimentos serão feitos.
Por que a reforma acentua o descompasso
A substituição do ISS pelo IBS pode até elevar a receita de muitas prefeituras, em razão da tributação no destino e da base de cálculo mais ampla. Essa é a promessa distributiva da reforma. O que muda, porém, é a natureza do controle sobre o tributo.
O ISS é o imposto mais diretamente ligado à economia urbana local — responde a decisões da prefeitura, à dinâmica dos serviços prestados no município e ao diálogo direto com o setor produtivo da cidade. Com a reforma, esse vínculo se desfaz. O IBS será administrado por um conselho federativo e arrecadado por uma lógica nacional, não local.
Para o gestor municipal, a consequência prática é direta: o instrumento fiscal historicamente mais sensível à gestão local deixa de responder às decisões da prefeitura. Nesse novo ambiente, crescem em importância os instrumentos que permanecem sob comando municipal — e que dependem, todos, de planejamento urbano consistente para funcionar de fato.
Os instrumentos que ficam
- IPTU, agora ainda mais relevante como instrumento de política urbana e justiça fiscal;
- ITBI, vinculado à regularização e à dinâmica do mercado imobiliário;
- Cadastro territorial, base de qualquer política fundiária;
- Regulação do solo, zoneamento e parâmetros urbanísticos;
- Outorga onerosa e demais instrumentos do Estatuto da Cidade;
- Fundos urbanos e operações consorciadas, que dependem de projetos estruturados para existir.
O detalhe essencial, que a análise da Abril destaca: nenhum desses instrumentos opera com eficácia sem planejamento urbano de qualidade. Sem cadastro atualizado, o IPTU é cego. Sem plano diretor executável, a outorga onerosa vira moeda de troca. Sem projeto estruturado, operações consorciadas não saem do papel.
Por que isso importa
A reforma tributária foi debatida no Congresso como questão de alíquota, de cesta básica e de cronograma de transição. Pouco se discutiu sobre o que sobra, na prática, no portfólio de poder efetivo das prefeituras. Esse silêncio é um problema, porque recoloca no centro uma questão estrutural: de que adianta dividir o bolo se a capacidade de gerir está concentrada em poucas mãos?
Três consequências merecem atenção imediata.
- Gestões locais mais dependentes de capacidade técnica. Municípios com cadastro atualizado, plano diretor executável e equipes de urbanismo consolidadas entrarão na nova era tributária em posição privilegiada. Os demais dependerão cada vez mais de consultorias externas e de decisões de instâncias federativas sobre as quais não têm controle direto.
- Pressão por recentralização indireta. Sem capacidade local de planejamento, a tendência é que estados e União preencham o vácuo — por convênios, transferências vinculadas ou legislação complementar. É o caminho inverso do federalismo.
- Valorização política da eficiência municipal. Prefeitos que tratarem cadastro, plano diretor e regulação do solo como prioridade de gestão — e não como obrigação formal a ser cumprida a cada década — terão mais recursos reais disponíveis do que aqueles que aguardam repasses externos.
Há ainda uma leitura liberal que a reforma ajuda a explicitar: arrecadação eficiente depende de informação territorial precisa, segurança jurídica da posse e regulação clara do uso do solo. Onde esses três elementos coexistem, o mercado funciona melhor e o município arrecada mais. Onde faltam, nem reforma tributária nem aumento de alíquota resolvem.
O PNAFM demonstrou, na virada do século, que programas federais bem desenhados de capacitação técnica — com financiamento multilateral, metas mensuráveis e unidades executoras dentro das secretarias — funcionam. Falta agora um programa equivalente para o lado do planejamento urbano. Sem ele, a reforma tributária corre o risco de distribuir receita sem distribuir capacidade — e de transformar a autonomia municipal em mera formalidade constitucional.
Perguntas frequentes
O que é o IBS e como ele substitui o ISS?
O IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) é o tributo sobre o consumo previsto na reforma tributária, de natureza estadual e municipal. Será cobrado no destino — onde o bem ou serviço é consumido — e administrado por um conselho federativo. Com a transição, o ISS deixa de existir e os municípios passam a receber uma parcela do IBS definida por critérios do novo modelo.
Por que o ISS é considerado o tributo mais "local"?
Porque incide sobre serviços prestados no município e era arrecadado e fiscalizado diretamente pela prefeitura. Sua alíquota podia ser fixada pelo município dentro de limites legais, e seu comportamento era termômetro imediato da economia urbana. O IBS não terá essa sensibilidade local nem o mesmo grau de discricionariedade municipal.
O que é o CTM e por que ele é decisivo?
O Cadastro Territorial Multifinalitário é a base de dados georreferenciada do território. Serve simultaneamente para tributação (IPTU, ITBI), planejamento urbano, habitação, mobilidade, drenagem e regularização fundiária. No Brasil, foi priorizado quase exclusivamente pela função tributária.
Que instrumentos municipais ficam relevantes após a reforma?
IPTU, ITBI, cadastro territorial, regulação do solo, outorga onerosa, fundos urbanos e operações consorciadas. Todos dependem de planejamento urbano consistente para produzir resultado efetivo.
O que prefeitos e gestores municipais podem fazer agora?
Priorizar a atualização do cadastro territorial, dotar os institutos de planejamento de equipe técnica permanente, vincular o plano diretor ao orçamento e tratar a regulação do solo como instrumento cotidiano de gestão — e não como peça jurídica a ser revisada a cada dez anos.
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